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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARANÁ
1ª VICE-PRESIDÊNCIA

Autos nº. 0007684-93.2019.8.16.0064

Recurso: 0007684-93.2019.8.16.0064 Pet
Classe Processual: Petição Cível
Assunto Principal: Responsabilidade Fiscal
Requerente(s): MOACYR ELIAS FADEL JUNIOR
Requerido(s): MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ
I -
Moacyr Elias Fadel Junior interpôs Recurso Especial, com fundamento no artigo 105, inciso
III, alíneas “a” da Constituição Federal, em face dos acórdãos proferidos pela 4ª Câmara Cível
deste Tribunal de Justiça. O Recorrente alegou violação: a) aos artigos 489, § 1.º, IV e 1.022, II
ambos do Código de Processo Civil, ao argumento de que houve omissão quanto à análise de
desoneração do IPI por parte do Governo Federal em 2012, o que gerou queda brusca nos
repasses aos Municípios, com a consequente redução na receita; b) ao artigo 1.013 do Código
de Processo Civil, sustentando que a reforma da sentença para determinar que os juros e a
correção monetária incidam a partir do evento danoso gerou prejuízo ao recorrente. Sobre a
temática da reformatio in pejus suscitou divergência jurisprudencial; c) ao art. 11, I da Lei de
Improbidade Administrativa, posto que ausente o dolo na conduta tida como ímproba.
Apresentou divergência sobre a configuração da conduta ímproba e sobre a diferença entre
improbidade e legalidade; d) ao artigo 22, caput e parágrafo primeiro da LINDB, ao argumento
de que “devem ser considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as
exigências das políticas públicas a seu cargo, bem como o direito dos administrados”.
O recurso especial foi inadmitido, conforme decisão de mov. 10.1, proferida em 04.07.2019.
Ato contínuo, o Recorrente interpôs agravo ao STJ (mov. 1.1 - 0007810-46.2019.8.16.0064
AIRE).
O STJ, por sua vez, vinculou o recurso ao Tema 1199/STF (0007810-46.2019.8.16.0064 AIRE
– mov. 15.1 – fls. 94-99), motivo pelo qual foi determinado o encaminhamento dos autos à
Câmara de origem, a fim de possibilitar o exercício do juízo de retratação em relação ao Tema
1199/STF (mov. 19.1).
II -
O juízo de retratação restou positivo, nos seguintes termos:
“(...). Trata-se de juízo de retratação acerca do acórdão deste Tribunal que, em
embargos de declaração, manteve o acórdão de apelação, em que o embargante foi
condenado por ato de improbidade administrativa.
6. A controvérsia reside na adequação do julgado deste Tribunal ao entendimento
firmado pelo STF no Tema nº 1.199, que equacionou a aplicação intertemporal da
Lei nº 14.230/2021, fixando a seguinte tese:
“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos
atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a
presença do elemento subjetivo - DOLO; (...) 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se
aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto
anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da
revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual
dolo por parte do agente;” (STF, ARE 843989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18
/08/2022).
7. No caso concreto, o embargante foi condenado com fundamento exclusivo no
artigo 11, inciso I, da Lei nº 8.429/1992, em razão da extrapolação do limite de
gastos com pessoal em descumprimento à Lei de Responsabilidade Fiscal.
8. Outrossim, o acórdão embargado fundamentou-se na suficiência do dolo genérico
para a configuração da improbidade. Contudo, a nova redação dos arts. 1º, §§ 1º e
2º, da LIA passou a exigir o dolo específico, definido como a vontade livre e
consciente de alcançar o resultado ilícito.
9. Nesse sentido, a jurisprudência atual do Supremo Tribunal Federal e do Superior
Tribunal de Justiça repele a condenação baseada em dolo genérico ou culpa grave,
conforme os seguintes precedentes (...)
10. Analisando os fundamentos que serviram de lastro à condenação, observa-se
que tanto o parecer da Procuradoria de Justiça (mov. 8-Ap) quanto o acórdão da
apelação (mov. 18.1-Ap) se fundam em condutas que não correspondem ao dolo
específico. Veja-se o que consignou a PGJ à época (...)
11. De igual modo, o acórdão de apelação fundou-se na seguinte premissa fática (...)
12. Da leitura de tais trechos, percebe-se que em momento algum restou
afirmada ou demonstrada a ciência inequívoca e a intenção deliberada do
apelante de superar os gastos para atingir uma finalidade ilícita (como, por
exemplo, angariar ganho eleitoral mediante contratações indevidas). Assim,
apenas verifica-se que a norma foi descumprida e o gestor foi negligente ao
não controlar a elevação das despesas, o que não configura dolo específico.
13. No caso, a inobservância dos limites da despesa com pessoal, sem a
demonstração de ciência direta da situação de ilegalidade pelo chefe do poder
executivo, afasta o intuito deliberado de lesar os princípios da administração e
caracteriza mera irregularidade administrativa, não alcançando o patamar da
improbidade sob o novo regime jurídico.
14. Registre-se, ainda, que o alerta do Tribunal de Contas (Acórdão nº 3.862/2013),
mencionado como reforço à condenação, foi proferido apenas em 2013, ou seja,
após o encerramento do exercício financeiro de 2012, não servindo como prova de
que o agente agiu imbuído de má-fé ou em descumprimento consciente de ordem
de controle à época das contratações.
15. Ademais, a Lei nº 14.230/2021 expressamente revogou o inciso I do art. 11 da
Lei de Improbidade Administrativa – em que foi capitulada a conduta do embargante
– e tornou o rol do art. 11 taxativo, impedindo condenações baseadas no caput.
16. A despeito da possibilidade de continuidade típico-normativa, no caso, a conduta
não se amolda a nenhum dos incisos atualmente vigentes do art. 11 da LIA. (...)
17. Por conseguinte, verificada a atipicidade superveniente da conduta e a ausência
de demonstração do dolo específico exigido pela Lei nº 14.230/2021, o juízo de
retratação deve ser exercido para alterar o julgado anterior, de modo a julgar
improcedente o pedido iniciai, sem condenação em custas e honorários
sucumbenciais (art. 18 da LACP e art. 23-B, §2º, da LIA).
18. Do exposto, voto por exercer o juízo de retratação para adequar o caso ao
superveniente Tema nº 1199/STF, a fim de, acolhendo os embargos de
declaração, dar provimento ao recurso de apelação e, por consequência,
julgar improcedente o pedido inicial.” (ED – mov. 34.1) (grifos acrescidos)
Nesse contexto, infere-se que a decisão recorrida está em harmonia com a tese fixada no
julgamento do ARE nº 843.989 (Tema 1199/STF), in verbis:
“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos
atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a
presença do elemento subjetivo - DOLO;
2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato
de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso
XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa
julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus
incidentes;
3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa
culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação
transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo
o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;
4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO,
aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei” (grifos
acrescidos)
Eis a ementa do mencionado julgado:
“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS
BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS
CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE
OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE
REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS
AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF.
INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO
DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA
PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS
SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O
RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º,
XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE
REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199.
1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma
das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão
dos recursos públicos.
2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande
preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição
Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus
agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a
possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de
atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF).
3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para
evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já
salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida
pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os
servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento
dos interesses do Estado”.
4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público,
com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas
públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos
constitucionalmente institucionalizados.
5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a
manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois
não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos
serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a
necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação
da Democracia representativa.
6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade
administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato
normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente
por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria,
RE n° 976.566 /PA).
7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade
qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio
de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício
indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade,
pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar
prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso
em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da
administração pública (artigo 11 da LIA).
8. A Lei 14.230 /2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de
comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade
administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento
subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º,
§§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º.
9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de
improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230
/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA.
10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a
supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e
plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à
legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a
gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º).
11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º
da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não
tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de
improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de
desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração
Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante
desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador.
12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa,
entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para
todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados
pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua
retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o
intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade
administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento,
condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado.
13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da
modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é
retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa
julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus
incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal.
14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a
estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para
que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de
improbidade administrativa.
15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória
pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do
direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em
determinado lapso de tempo.
16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao
titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à
probidade e ao patrimônio público.
17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição
intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança
jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a
IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos
praticados validamente antes da alteração legislativa.
18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento
ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade
Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da
CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min.
EDSON FACHIN.
19. Recurso Extraordinário PROVIDO.
Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1) É necessária a
comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de
improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença
do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação
da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA,
em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência
em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de
execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos
atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior
da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação
expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por
parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é
IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da
lei" (ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado
em 18/08/2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO
DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022)
Logo, incide o art. 1.030, inciso I, alíneas “a” e “b”, do Código de Processo Civil, não se
olvidando, em razão da decisão proferida em sede de juízo de retratação, a perda
superveniente do objeto recursal.
III -
Do exposto, nego seguimento ao Recurso Especial, com fundamento no art. 1.030, inciso I,
alíneas “a” e “b”, do CPC, dada a aplicação do entendimento fixado no julgamento do ARE nº
843.989 (Tema 1199/STF).
Intimem-se.
Curitiba, data da assinatura digital.
Desembargador HAYTON LEE SWAIN FILHO
1º Vice-Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná
AR 53